二、人民立法权的行使以及政府对法律的运用

十人委员由百人连大会提名，《十二铜表法》也由百人连大会批准，富人在这方面占有优势，跟人数的多寡没有关系。第一阶级的罗马人是家财10万磅铜以上的地主[23]，他们占有98票，剩下只有95票留给下面的六个阶级[24]，这种按照财产多寡进行分配的方式是依据塞维乌斯的巧妙政策。护民官很快设置了更符合民意的原则，使每个市民都有制定法律的同等权利，也有遵守法律的义务。他们召集以区部为单位的人民大会来代替百人连大会，贵族在经过无能为力的抗争以后，接受了人民大会的敕令，他们不得不与最低贱的平民混在一起进行选举。罗马总算通过选取区部的代表，排除了长久以来所形成的对舆论的阻碍，使人民可以大声发表意见，每个市民接受朋友和同胞的评鉴，在群众的目视耳闻之下无所遁形。对这些代表有如下要求：无力支付的债务人要听从债权人的意愿；部从要是反对庇主的意见，应该感到羞愧；老兵必须追随他的将领；严肃的官员要能接受群众给予的教训，表现出平静的神态。采用秘密投票的新方式，等于把畏惧和惭愧、荣誉和利益所发挥的影响力全部废除。滥用自由会加速混乱和专制的进展。[25]罗马人渴望平等，结果同样处于地位相等的奴役状况。奥古斯都的谕令只要耐心等待都会被批准，经过区部或百人连的正式同意。他只遭到过一次反对，大家表现出诚挚的态度而过程极为艰辛。臣民已放弃所有的政治自主权利，只保卫家庭生活的自由。

有一项法规强制人民遵守婚姻的义务以及巩固夫妻双方的约束力，结果遭到喧嚣四起的反对，普洛佩尔提乌斯躺在德莉娅的怀中，大声欢呼放荡的爱情获得胜利。[26]革除不良风气的企图只有暂时搁置下来，等待更为驯服的新一代来到世上再说。像这样的例子不必用来教导一名识时务的篡夺者，他不会用这种方式在人民的集会中引起反对的声浪。奥古斯都暗中准备废止人民大会，终于在继任者手中达成，没有产生抵抗，甚至几乎没有引起注意。6万个平民立法者，人数真是势不可当，而且很难确实地掌控他们，于是他就用600个元老院的议员来取代，靠着皇帝的仁慈赐给他们荣誉、财富和生命。获得立法权可以缓和失去行政权的不满，乌尔比安曾经一再强调，元老院的敕令具有法律的效应，以后又继续维持了长达200年之久。在自由权利高涨的时代，人民的决定通常取决于他们一时的热情或错误，为了改变这种广泛的混乱状况，《高乃利乌斯法》《庞培法》和《朱利安法》这些法律被制定出来。但是在恺撒的统治之下，元老院是由官员和律师所组成的，在质疑私法的时候，他们的审判可以做到廉明公正，很少因恐惧或利益而出现司法败坏的风气。

被授予国家最高职位的官员，有时会颁布谕令，以对法律的沉默或暧昧不明之处进行补充。[27]罗马国王的古老特权依据个别的职务，转移给执政官、独裁官、监察官和法务官，其他像是护民官、市政官和以执政官头衔代行总督，同样被赋予类似的权利。不论是在罗马还是所属行省，臣民的责任和总督的意图都要公开宣布。最高法官即城市法务官，每年公布法规，以改革民法体系。他一登上法庭，就通过传呼员宣布他在疑案的判决中所遵循的原则，以及按照准确的古代法令所采取的公正的宽容惩罚，然后将之书写在白色的墙壁上。自由裁量心证的原则被引入共和国，但是这种审判程序更合于君主国的要求，尊重法律的名义但是逃避法律的效力。后来的法务官更努力改进这种手法，运用巧妙和虚构的方式编造法律条文以击败十人委员会朴素的内容，只要能产生有益的结果和目标，他们经常会滥用所掌握的工具和手段。死者怀着私心或是随时改变的意愿，要是与继承的顺序和遗嘱的形式相抵触，可能就无法产生效力。要是遗产申请者表达朋比为奸的意愿，就能从纵容的法务官那里获得已故亲人或恩主的财物，即使他不具备继承人的身份。为了补救个人的过失行为，赔偿和罚锾用来取代《十二铜表法》上已作废的严酷条文；荒诞的臆测使时间和空间失去效用；用年轻无知、受骗上当或暴力胁迫作为抗辩的理由，可以要求对一份麻烦的契约取消自己应尽的义务，或是将之当成执行这份契约出了问题时的借口。

含糊而专制的法律体系会产生最危险的滥用状况，像是传统德行所产生的成见、备受赞誉的爱好所带来的袒护、利益和愤怒所造成的强烈的引诱，都会对司法的内涵和形式造成损害。法务官的任期只有一年，即使有错误或恶行也会很快被遗忘，这种方式经过验证非常合理可行，于是以后的各级法官也比照办理。审判程序的规则都是由新讼案来界定。《高乃利乌斯法》规定法务官在这一年之中，要坚持他上任时所宣示的立场和原则，不受外在的引诱和影响，避免出现偏袒和不公正的行为。[28]天才的恺撒所规划的设计，留待好奇及博学的哈德良来完成。萨尔维乌斯·朱利安是位优秀的律师，曾经出任法务官，写成《永久成规》一书，获得不朽的名声。这是一本很容易运用的法典，获得皇帝和元老院的批准，使“法律之前，人人平等”的观念，在丧失已久之后终于能够得到恢复。《永久成规》被用来取代《十二铜表法》，成为民法稳定不变的标准。[29]