二、中央与地方二元权力之格局

1.军事方面。太平天国以前，清王朝的军队属于国家所有，军饷由国库所出，统兵大员也由中央政府直接任命与指挥；太平天国运动爆发以后，军队由地方自招，军饷也由地方自筹，直接带兵的提镇大员由地方推荐交中央政府任命，因而也就直接听命于地方，中央的统兵大权就这样下移到地方。太平天国战争以前，清王朝的经制兵是八旗和绿营，他们是清政府赖以维持统治的重要支柱。太平天国战争以后，八旗、绿营基本上被摧毁，以湘军、淮军为代表的勇营乘势崛起，取代了八旗与绿营而成为清王朝赖为统治的基本军事力量。由于勇营一开始即为地方督抚所私有，清王朝的国防支柱也就实际下移到了地方督抚的手中。

2.财政方面。统一的财政权是清朝中央集权统治的基础，财政权的下放，为督抚权力扩张提供了契机。清朝各省财政，历来由各省布政使掌管，而布政使又直属于户部。故各省每年财政收入，皆需上报户部，听候调拨，地方督抚不得擅自动用。虽然从清初开始，常有战争爆发之际中央政府临时赋予封疆大吏等就地自办军饷权力等情况，如康熙朝平定三藩之乱，嘉庆朝西南用兵等，但一旦战争结束，上述自筹军饷的权力就立即被朝廷收回。太平天国运动爆发后，清朝中央政府故伎重演，照例给予地方督抚等就地自筹军饷的权力。然而此时时局发生了重大变化：一是由于用兵日久，中央政府无法解决镇压太平天国运动、捻军起义的经费，不得不同意各地督抚乃至统兵大员自行筹饷。结果，不仅使逐渐成为国家主要经济收入的厘金完全由地方督抚支配，而且原本应交户部的地方的各项税收，也被地方督抚截留，大半充作军饷。曾国藩就公开承认：“前代之制，一州岁入之款，置转运使主之，疆吏不得专擅。我朝之制，一省岁入之款，报明听候部拨，疆吏亦不得专擅。自军兴以来，各省丁、漕等款纷纷奏留，供本省军需。于是，户部之权日轻，疆吏之权日重。”[1]二是由于第二次鸦片战争后外人取得了中国海关税的征税管理权以及实行了子口税制度。中国的海关管理权遭到了极大的破坏，海关税出现了大幅度的下降。凡此表明，清王朝由中央政府一统财政大权的日子一去不复返了。

晚清地方督抚财赋支配权渐重，与镇压太平天国运动中各省实行的厘金制、捐输制等，有着直接的关系。咸丰三年（1853年）刑部侍郎雷以諴随钦差大臣在江北大营帮办军务。为筹措军饷，雷以諴率先在扬州仙女庙设厘金所，对当地集市交易抽取1%的捐税。1%为1厘，故称厘金。而后，湘军统帅曾国藩、抚臣胡林翼等争相效法，设局建卡，抽取厘金。咸丰五年（1855年）始，清廷又将厘金制推行于全国，厘金局、卡很快遍布于各地的通津要隘和城镇集市。厘金名目繁多，有坐厘、百货厘、盐厘、煤厘等。税率也不限于1%，如浙江为3%，江西为18%，吉林为7.4%。厘金总数额起初较少，仅有9000两。后来，每年可达千万两以上。如此可观的税课，其征收方式、税额增减、局卡立废等，全被各省督抚所掌握，户部不予过问，任督抚之自为。厘金制的推广，乃是督抚对用于军饷的税课筹措与处置，趋于独立化。捐输，也是督抚自筹军饷的方式之一。咸丰三年（1853年），户部奉旨命令山西、陕西、河南、四川等省的督抚劝谕官绅士民自愿捐输，弥补军需的不足。次年，各省劝捐变为派捐。诸如皖捐局、甘捐局、黔捐局等专门派捐的机构，遍布各地。派捐的名目又包括粮捐、草捐、花捐、布捐。按照规定，地方官府办捐，需要向户部领取执照，但经户部批准，地方官府办捐又有设立机构、自行操纵等独立性。户部根本无法掌握和考核其收支登录等实际情况。督抚自行经营筹划的厘金、捐输等普遍推行之后，原先由户部掌握的奏销制，也逐渐过渡到督抚外销制。厘金、捐输等实施初期，各省督抚或统军大吏通过粮台或军需局筹办军需供应，并具体掌管所筹款项的出纳事宜。此时，形式上虽依旧制实行奏销，但藩司只是统计其大略数额向中央作重点奏销，毋须详列明细和逐款上报。这种重点奏销的做法，与旧制有明显的不同。即仅带有事后汇报等性质，户部一般不作驳回或不予批准的处置，故已失去原有的查究、审核、批准等意义。显而易见，重点奏销使户部所代表的中央财权日轻，督抚等封疆大吏的财权日重。久而久之，各省督抚连重点奏销也不再施行。尤其是曾国藩、李鸿章为首的湘军、淮军及左宗棠、刘长佑等抚臣，长期自由支饷，不及时向户部报销，或数年报销一次，或十数年报销一次。于是，朝廷奏销制度逐渐名存实亡。而且相应地出现了完全由督抚藩臣代理中央，独立自主地核销新筹款项支用的外销制。以厘金、捐输为基础的外销制的出现，使清代单一的财政中央集权体制开始瓦解，进而分化为中央户部与地方各省两个并立且平行发展的财政系统。外销制以各省督抚截留和分取国税为存在的基本条件，而厘金、捐输等则是督抚实施外销财政的财源。外销制，实质上就是各省督抚藩司等把原由户部掌握的上报、下拨、奏销等权力，变为自主或自行裁定的权力，也是中央户部与各省督抚在国家财政内部争夺财权或更新划分财权的突出表现。