二、中央与地方二元权力之格局（第3/3页）

经过洋务运动，省一级财政已经形成。这一时期，各省自立收支科目，自定收支标准，经理大量的地方收支，并且纷纷设立自己的财政、税收、金融机构，从而形成了中央与地方的两级财政体系。官办新式企业盈利，往往成为省级财政机关独占的特殊财源。在此基础上最终形成了清朝灭亡前各省大体独立的地方财政。此类地方财政，独立于国家财政之外，不向户部负责，不承担中央下达的财政指令，就本省所出以谋本省所入。地方占有独立的财源，自行征收、管理和支用税款，以供地方各项经费开支。这个变化结束了秦朝以来国家财政高度集权中央的格局，中央与地方的财赋权力分配开始步入了新的历史阶段，形成了近代财政管理模式。

在洋务运动的过程中，财政大权进一步落入地方督抚手中，户部、度支部经理的财政，远远不及各省。有人说：“整个北京政府之收入，不及海军衙门及直隶总督北洋大臣两个衙门收入之多。”此语并非无稽之谈。藩、运、粮、关等库被督抚控制后，户部本来还有几项直接收入，也陆续被各省所侵夺。清末户部的直接收入，“只有北京崇文门税关及各省所运之粮米，其余则全恃各省每年所解之京饷。”[5]这样，在镇压太平天国过程中开始瓦解的中央集权财政体制，经过洋务运动的一番巩固，便再也无法恢复了。清政府曾多次采取措施，试图恢复祖宗旧制，收回朝廷利权，均无结果，其原因即在于此。

外重内轻政治局面发展的结果，必然带来地方独立的趋向以及同朝廷的分庭抗礼。光绪七年（1881年）有人就指出：“近年以来，疆臣建议，每每立见施行。间有廷臣条奏饬部核定之件，部臣每以情形难以遥度，仍请交督抚酌议，而督抚则积习相沿，动以窒碍难行，空言搪塞。”[6]尤其是淮系集团领袖李鸿章开府北洋，20余年来，用人筹款，一切便宜行事，“广设局所，大兴洋务，天津一隅，遂成藩府专制之局，而朝廷不敢诘也”[7]的状况，更是对以后的政局产生了重大的影响。随后，李鸿章、刘坤一、张之洞等人分别控制直隶总督、两江总督、湖广总督大权达十数年之久，并左右清廷的内政外交，成为清政府最为倚重的地方实力派。到光绪末年，朝廷一兵、一卒、一饷、一糈，都不得不仰求于督、抚。“而为督、抚者，又都各专其兵，各私其财，唯知自固疆圉，而不知有国家。故康有为至以当时十八行省，比于十八小国。”[8]“督抚一喜怒而百城皆风靡；督抚一去留而属吏半更新”[9]的局面，使中央“什么事都办不成，外务部正式许诺过的事，各省竟断然拒绝照办……外省反对朝廷似乎日渐激烈。前途如何谁能逆料”？[10]

[1] 《曾文正公全集》，奏稿，第20卷，第24页。

[2] 薛福成：《庸庵笔记》卷2，江苏人民出版社1983年版，第38页。

[3] 〔美〕拉尔夫·尔·鲍威尔著，陈泽宪、陈霞飞译：《1895—1912年中国军事力量的兴起》，中华民国史资料丛稿，译稿，第一辑，中华书局1978年版，第20页。

[4] 〔清〕赵烈文：《能静居日记》，岳麓书社2013年版，第1068页。

[5] 刘厚生：《张謇传记》，上海书店1985年版，第56页。

[6] 朱寿朋编：《光绪朝东华录》（一），中华书局1958年版，总1048页。

[7] 胡思敬：《沈国病书》，《退庐全书》，文海出版社影印本，第1262页。

[8] 罗尔纲：《湘军兵志》，中华书局1984年版，第227页。

[9] 《度支部主事陈兆奎条陈开馆编定法规等六策呈》，《清末筹备立宪档案史料》（上），中华书局1979年版，第267页。

[10] 〔澳〕骆惠敏编，刘桂梁等译：《清末民初政情内幕》（上），知识出版社1986年版，第616—617页。