二、中央与地方二元权力之格局（第2/3页）

3.人事方面。太平天国时期，原属于中央政府的人事大权，也有很大一部分落入地方督抚的手中。清代定制，三品以上文武大员的任命，先由军机处在记名人员中初选数名，差额呈进，最后由皇帝朱笔圈定简放。三品以下官员缺额，文官分别由皇帝、吏部、督抚任命，武官分别由皇帝、兵部、总督、提督任命，各有定额，不得侵混。所以，地方督抚的用人权是有限的。但自太平天国运动以来，不仅司道以下官员的任命皆由督抚奏定，而且邻省督抚的任命有时也要征求个别督抚的意见。据薛福成《骆文忠公遗爱》中称：“当是时，曾文正公督两江，凡湖广两粤闽浙等省大吏之黜陟，及一切大政，朝廷必以谘之。骆公督四川，凡滇黔陕甘等省大吏之黜陟，及一切大政，朝廷必以谘之。二公东西相望，天下倚之为重。”[2]

4.司法方面。清制，重要案件必须由地方专案咨报刑部批复，死刑案件必须由皇帝亲自裁决，生杀大权操控在中央。太平天国运动爆发以后，承平时期的这种审判制度的弊端很快就暴露出来。为了镇压太平天国起义，地方督抚纷纷上奏，要求改变以往的死刑复核审判制度，得到了清廷的批准。从此，地方督抚就获得了就地正法的权力，地方的一些办案机构也随之产生。

5.满汉官员在政权结构中的比例发生重大变化。清前、中期，满人官员在政权结构中占着绝对的优势。经过太平天国战争之后，手握军政大权的地方督抚，汉人越来越多，满人越来越少，与太平天国之前形成鲜明的对比。当时，全国总督缺额共有10名，巡抚缺额共有15名。到同治三年（1864年），全国10名总督，汉人已经占有8名，满人只剩下了2名；全国15名巡抚，已经完全为汉人所据有。据资料表明，从咸丰十一年（1861年）到光绪十六年（1890年），全国44名总督中，汉人占34个；同一时期，挑选来担任巡抚的117人中，汉人占了104个。[3]这说明，自太平天国运动发生以来，汉人已经在国家政权结构的数量中占了绝对的多数，满洲贵族在地方政权中占绝对优势的时代已经一去不复返了。对于这种情况，清朝统治者并不甘心，他们留恋过去，伺机要恢复自己在地方上失去的权力和地位，这就为以后政局的稳定埋下了祸根。曾国藩的心腹幕僚赵烈文就曾根据当时的实际情况作出了如下判断：“天下治安一统久矣，势必驯至分剖。然主威素重，风气未开，若非抽心一烂，则土崩瓦解之局不成。以烈度之，异日之祸必先根本颠仆，而后方州无主，人自为政，殆不出五十年矣。”[4]后来的历史发展事实表明，这个结论是正确的。

湘军集团在扑灭太平天国以后，虽然没有公开与中央政府分庭抗礼，但是，太平天国以后督抚专权的局面已经形成。相当部分的地方政权重新组建，军事色彩也非常浓厚。而且，随着官僚阶层内部的分化和清政府对外的无能，这种督抚专权、内轻外重的局面不仅没有削弱，反有不断增长的趋势。曾国藩死后，湘军及其后继者淮军集团，已经控制了许多地方的督抚大权，大批汉族地方官僚担任地方督抚，集军、政、财、外交诸权于一身，声势显赫，一时无比。外重内轻之实渐已形成。不仅如此，伴随着其后的洋务运动，地方督抚权力的增长超过了中央各部权力的增长速度。

由于中央政府对变局的暗昧与对新事物的保守态度，洋务运动的硕果基本上全开在地方：咸丰十一年（1861年），曾国藩成立安庆军械所；同治四年（1865年），李鸿章在上海创办江南制造局、在南京创立金陵机器局；同治五年（1866年），左宗棠在福州创办福州船政局；同治十一年（1872年），李鸿章在上海创办轮船招商局；光绪四年（1878年），李鸿章在天津设立开平矿务局；光绪六年（1880年），李鸿章在天津设立电报总局；同年，左宗棠在兰州设立机器织布局；光绪八年（1882年），李鸿章在上海设立机器织布局；光绪十六年（1890年），张之洞建立汉阳铁厂，创办湖北枪炮厂；光绪十九年（1893年）至光绪二十年（1894年），张之洞在湖北武昌设立纺纱、织布、缫丝、制麻四局。洋务运动扩大了地方的经济和军事势力，使地方督抚在军事、财政、工业等方面有了更大的自主权。新的经济增长的因素，不仅使地方督抚在发展自己的势力地位时得到了好处，而且也成为他们形成实力的经济基础。因此，各地为了“确保利权”，纷纷发展和加强管理这些新的经济企业，而这种趋势则自然地调整着旧的地方行政的管理机构，从而构成了地方对清政府中央集权的更大反力冲击。洋务运动不仅没有使清中央政府收回散落在地方的权力，相反，地方在经济军事实力上更加有了独立的保证，这是清政府最初决策时所始料不及的。