二、不该下移之权力

鸦片战争以前，清政府没有近代意义上的外交，当然也没有专门办理外交事务的机构和专职官员。有事时，对外交涉多由中央理藩院、鸿胪寺等部门负责办理，外国使臣也由礼部和理藩院负责接待，地方督抚除两广总督稍有例外，都没有对外谈判交涉的权力。从鸦片战争时起，先是英国，继之有美、法、俄诸国，接连以军事、外交等手段向中国逼进，清政府不得不与之发生交涉；每遇交涉事件，清朝皇帝总是随时随事从沿海沿边地方督抚及将军中择人办理，过后即恢复常制。这完全是对外事的一种权宜应付，丝毫不关乎体制。这种状况一直延续到第二次鸦片战争结束才真正开始发生变化。

这期间，体制上稍有一点新变化，这就是道光二十四年（1844年）五口通商大臣的设置。清政府落实中英《南京条约》，开放五口通商口岸，遂使其成为外国人从事各种殖民活动的法定地点，也成为中外交涉的法定地点，五口通商大臣应运而生，成为办理这些地方的对外关系的第一个也是唯一的清政府的洋务官员。五口分布在广东、福建、浙江、江苏四省，第一任五口通商大臣由清政府指定两广总督兼任；咸丰九年（1859年）起，改为由江苏巡抚或两江总督兼任。这样，五口通商大臣从设置之日起，就开创了由相关的地方督抚兼职的先例。

设置管理对外贸易的官员，这本是一个国家的正常措施。对于封闭型的清帝国来说，设置通商大臣，应该是政府机构现代化的起步。但是在鸦片战争以后，西方列强炮舰逼迫下所设立的五口通商大臣，却不是现代意义上的对外开放，而是清政府应承侵略者的要求、违心配合殖民主义者进行不平等贸易而设置的洋务专员，这是清政府把对外交涉权力下放给地方督抚的开始。

咸丰十年（1860年），第二次鸦片战争以清政府与英、法等国签订《北京条约》而告结束。经过这场战争，英、法等国取得了公使驻京的权利。这一规定一旦实施，清朝中央政府将不得不与外国公使直接发生关系。为适应这一局面，咸丰十一年（1861年）初，清政府在北京设立总理各国事务衙门。另外，沿海沿江开放口岸也大大增加，长江以南由原来的5口增为13口，长江以北新开3口。为适应这种变化的情况，清政府在上海、天津分别设立“办理江浙闽粤内江各口通商事务大臣”和“办理牛庄、天津、登州三口通商事务大臣”。前者实际上由原来的五口通商大臣接任，后来演变为南洋通商大臣或南洋大臣；后者为新设，以后演变为北洋通商大臣或北洋大臣。总理衙门与南、北洋通商大臣的设置，成为中国近代新外交体制的滥觞。

清政府设置通商大臣，从处理对外关系来说，就是要把中外交涉限定在外地，防止外国人进入北京，以免干扰天子所居的京都。初时，广州是中国对外的门户，所以五口通商大臣由两广总督兼任，为的是把一切对外交涉都限制在广州。渐渐地上海的地位超过了广州，于是在第二次鸦片战争中两广总督叶名琛被俘后，五口通商大臣的兼任者便转移到江苏巡抚或两江总督的手上。尽管兼职五口通商大臣的人变了，地方也变了，但清政府仍把外国人阻留在外地，把与外国人的交涉限定在外地，把中外之间的问题解决在外地这条原则一点也没变。五口通商大臣演变为南洋通商大臣还是这样，新设三口（北洋）通商大臣也是这样。不过阻止英、法、美、俄四国公使驻京已不可能，只好尽力阻止其他新来要求立约的国家。

南、北洋通商大臣职务的性质起初是相同的，但最初的职位却不一样。南洋通商大臣从设立之日起就由江苏巡抚兼任。其后除同治元年（1862年）一段很短的时间为专职外，一直由江苏巡抚或江督兼任。苏抚或江督都是长江以南最主要的通商口岸上海所在政区的最高地方长官。照此体制，三口（北洋）通商大臣就应由长江以北最主要的通商口岸天津所在政区的最高地方长官直隶总督兼任。但实际情况不是这样，三口通商大臣从设置之时起就是专职。一个兼职，一个专职，两者职位明显不同。苏抚或江督因兼任南洋通商大臣而在清政府的外交体制中占有了一席之地，直督无此兼职，便与外交体制无缘。

三口通商大臣驻扎天津，专办洋务，兼督海防，一就任就参与了国家外交活动。三口的通商交涉事务，最初由奕訢得力帮手、侍郎衔候补京堂崇厚担任，与南洋大臣相比仅缺“钦差”二字，驻天津。同治九年（1870年），随着通商事务扩大，加之此职脱离本省督抚而设置，有责无权，地方官吏往往“坐观成败”，不肯协助，因此，同年10月，工部尚书、总理衙门大臣毛昶熙（他以暂署三口通商大臣参加过办理天津教案，对设置专职三口通商大臣的利弊得失有切身感受）上奏折提出，三口通商亦不必专设大员，所有洋务、海防均宜责成直隶总督悉心经理。经总理衙门议复，11月12日清廷发布上谕：