第七章 太阿倒持之教训

一、晚清政局变化之总规律

晚清政局之演变，实以中央与地方关系变化最为典型。

清代是高度中央集权的国家体制。

所谓中央集权，是相对于地方分权而言的。

根据政治学的定义，中央与地方的关系，主要是指一定的国家政权组织形式下中央政府和地方政府之间的权力分配及其统属关系。中央与地方关系的主要内容即是中央和地方政权的上下统属和在行政、财政、军事、外交等方面的权力分配。

有史以来的中央与地方关系，大体存在中央集权和地方分权两种基本模式。中央集权，就是大部分或全部统治权归于中央政府，地方政府没有独立性，其权力由中央政府给予，平时严格服从中央，听从中央政府的号令，并在中央政府的监督、控制下行使权力。地方分权，则是以中央集权的对立面而存在的，或者可以说是相对于中央集权而言的一种权力分配形式与统属关系。通常是指中央政府和地方政府各有独立的权力划分范围，中央与地方之间只是松散的政治联系；地方政府在其权限范围内有高度的裁量权及自主性，有较大的独立性，中央对地方不得随意干涉。

按照政治学原理，地方分权的概念可以划分为“分割性地方分权”和“分工性地方分权”两种。“分割性地方分权”是指中央和地方权力各有独立的施用范围，地方有高度的自主权与裁量权；而“分工性地方分权”，则又是指中央政府以命令授权的形式，将部分权力交与地方的某些官员代为行使。从整体上讲，一切治权皆属于中央。中央在层层节制的基础上，实施有效的指挥。替中央行使权力的地方政府，只是中央政府的代理机构而已。依据这种说法，本人认为，清初、中期的中央与地方关系，大致可以划归“分工性地方分权”的范围；而清末期的中央与地方的关系，因为与清初、中期相比发生了很大的变化，针对其实质内容，则应该将之划归入“分割性地方分权”的范围。

从历史上看，推动中国封建社会行政管理体制演变与发展的动力主要来自其内部的矛盾冲突。大一统中央集权体制矛盾主要有二：一是皇权和相权的矛盾；二是中央集权与地方割据的矛盾。正是这两对矛盾牵动着中国传统社会专制体制的运行，促使统治集团内部不断在更高水平基础上进行权力资源的再分配与秩序的再创造。

中国自秦以后就是一个中央集权的国家。经过2000年的发展，这一政治结构坚固而完整。不仅在政治制度方面影响着后来中国政治的走向，就是以中央集权为核心的大一统文化也深入人心、根深蒂固。从某种程度上讲，能否处理好中央与地方的关系，应该是关系到中国多民族国家统一发展与和平稳定的至关重要的问题，对于我们国家今日的发展，无疑也具有重要的借鉴价值。

在中国历史上，中央与地方的关系，历来是任何朝代的统治者都必须认真考虑和审慎解决的一个重大问题。历史实践证明，凡是中央与地方关系处理较好的朝代，其内部政局一般都比较稳定，行政权力运作也都比较正常，中央的政令、军令能够及时上传下达，中央与地方的关系一般都维持着“本重枝轻”的格局。如果这个局面被打破，颠倒过来，出现“本轻枝重”现象，则中央政府的权力、权威一般就会下移，中央政府的政令、军令一般就不会得到顺利的贯彻、执行。当地方势力膨胀到一定程度，它们就想推翻中央政权，从而导致天下大乱，甚而出现改朝换代的局面。这种情况，在中国数千年历史上多不胜举。西汉初年，汉高祖分封诸王，建立侯国；一旦地方诸侯力量壮大之日，便是以吴王刘濞为首的七国地方势力起兵问鼎之时。东汉末年，皇室衰微，董卓、袁绍、曹操、刘备、孙权等地方集团先后而起，最终导致汉祚移姓。东晋八王之乱，导致晋朝灭亡，无需多提。唐代安禄山以范阳为基地而势力坐大，起兵问鼎，导致盛唐从此衰落在先，藩镇割据进而最终导致唐朝灭亡在后。宋代是中国历史上较好地解决了这一问题的一个朝代。北宋建立者宋太祖赵匡胤用“杯酒释兵权”的办法加强了中央集权，为宋代处理中央与地方的上下关系开了一个好头，却也因为对地方的管理过死造成了地方的死气沉沉与行政、军事效率极端低下的状况。但应当看到，在宋代200多年的历史发展中，基本上没有出现中央权威受挫的情况。明代初年，燕王朱棣地方势力膨胀，建文帝削藩失败就被其取而代之。

有清一代，中央与地方、满洲权贵与汉人地方势力的关系一直是萦绕着这个王朝的一个中心环节。